Mémoire – « Projet de loi C-22, Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées »

Introduction

La Commission canadienne des droits de la personne (la CCDP) soumet le présent mémoire écrit au Comité permanent des ressources humaines, du développement des compétences, du développement social et de la condition des personnes handicapées de la Chambre des communes, pour lui faire part des résultats de son étude du projet de loi C-22 (la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées).

La CCDP a reçu son mandat du Parlement lors de l’adoption de la Loi canadienne sur les droits de la personne (la LCDP) en 1977. La LCDP est une loi dite quasi constitutionnelle; c’est l’un des éléments essentiels du cadre des droits de la personne au Canada. La CCDP est l’institution nationale responsable des droits de la personne au Canada. L’Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme lui a conféré l’accréditation de « niveau A », en plus d’être reconnue au niveau international par les Nations Unies. La CCDP a le mandat colossal de promouvoir et de protéger les droits de la personne, notamment en traitant les plaintes fondées sur un ou plusieurs des 13 motifs cités dans la LCDP, comme la déficience, la race, la couleur, l’origine nationale ou ethnique et la religion.

En plus des rôles qui lui sont octroyés en vertu de la LCDP, la CCDP effectue également des vérifications en vertu de la Loi sur l’équité en matière d’emploi, afin d’aider à corriger les inégalités historiques en matière d’emploi pour les membres de quatre groupes désignés, dont les personnes handicapées. En 2019, la CCDP s’est vu confier plusieurs nouveaux mandats, notamment des rôles en vertu de la Loi sur l’équité salariale, la Loi sur la stratégie nationale sur le logement et la Loi canadienne sur l’accessibilité, qui a pour but de veiller à ce que le Canada remplisse ses obligations en vertu de l’article 10 de la Convention relative aux droits des personnes handicapées (CDPH) des Nations Unies.

En même temps, la CCDP a été désignée comme organisme chargé de surveiller la mise en œuvre par Canada de la CDPH, conformément à l’article 33.2. Depuis cette désignation, la CCDP s’est engagée activement auprès des communautés de personnes handicapées, des défenseurs des droits des personnes handicapées et des titulaires de droits. La CCDP s’est engagée à travailler de concert avec le gouvernement du Canada, ainsi qu’avec les partenaires nationaux et internationaux, les intervenants et les titulaires de droits afin de veiller à ce que les progrès en matière de droits de la personne au Canada se poursuivent.

Recommandations de la Commission canadienne des droits de la personne

  • Le projet de loi C-22 devrait être adopté et mis en œuvre dès que possible;
  • Le projet de loi C-22pourrait être renforcé :
    • en articulant mieux les obligations du Canada prévues en vertu des traités internationaux sur les droits de la personne et de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement;
    • en intégrant mieux le principe d’intersectionnalité des droits de la personne;
    • en intégrant mieux le principe des droits de la personne de l’engagement significatif (« Rien sans nous »).

Le projet de loi C-22 est urgent et essentiel.

La CCDP se réjouit du dépôt du projet de loi C-22 (la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées). Le projet de loi C-22 est absolument essentiel et s’impose de toute urgence. Il devrait être adopté et mis en œuvre dès que possible.

La CCDP présente ici des preuves pertinentes tirées de ses propres travaux pour étayer le caractère essentiel et urgent du projet de loi C-22.

Premièrement, depuis cinq ans, la CCDP répète que, sur l’ensemble des plaintes relatives à la LCDP reçues chaque année, 54 % sont fondées sur le motif de la déficience. Il s’agit du motif le plus fréquemment invoqué. Parmi ces plaintes, environ la moitié mentionne une déficience physique et l’autre moitié une déficience mentale. Cela indique que les titulaires de droits continuent de faire face à des niveaux persistants de discrimination dans les services et au travail.

Deuxièmement, la CCDP a émis une série de rapports sur la mise en œuvre par le Canada de la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées, y compris le rapport de 2018 intitulé « Rapport : Obstacles au cheminement de carrière : difficultés vécues par les personnes handicapées sur le marché du travail ».

Troisièmement, en 2020, la CCDP, en tant que mécanisme national de surveillance de la CDPH, a entrepris un processus d’engagement public avec des personnes handicapées à travers le Canada, avec des organismes qui défendent leurs intérêts, ainsi qu’avec les familles et les proches aidants des personnes handicapées.

Près de 3 000 personnes ont pris part à ce processus d’engagement, qui comprenait un sondage en ligne et de petites sessions de dialogue en ligne. Cela a permis à la CCDP de connaître les expériences des personnes handicapées au Canada, ainsi que les obstacles et la discrimination auxquels elles sont confrontées. L’exercice nous a également appris ce qui peut être fait pour réduire et éliminer ces obstacles.

Les résultats du sondage ont révélé qu’environ 85 % des répondants estimaient que le Canada faisait un mauvais travail en matière de promotion et de protection des droits des personnes handicapées.

Les participants ont indiqué la pauvreté comme principale préoccupation.

Les participants ont noté que de nombreuses personnes handicapées sont confrontées à des obstacles pour obtenir un niveau de vie adéquat. Beaucoup ont dit à la CCDP qu’ils vivent dans la pauvreté parce qu’ils ne peuvent pas travailler et que les soutiens financiers sont inadéquats.

L’opinion des participants par rapport à ces engagements de la CCDP démontre clairement à quel point il est essentiel et urgent de fournir un soutien économique aux personnes handicapées.

Recommandation

Le projet de loi C-22 devrait être adopté et mis en œuvre dès que possible.

La recommandation de la CCDP propose également que le projet de loi C-22 soit renforcé :

  • en articulant mieux les obligations du Canada prévues en vertu des traités internationaux sur les droits de la personne et de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement;
  • en intégrant mieux le principe d’intersectionnalité des droits de la personne;
  • en intégrant mieux le principe des droits de la personne de l’engagement significatif (« Rien sans nous »).

Mieux articuler les obligations du Canada prévues en vertu des traités internationaux sur les droits de la personne.

Le but du projet de loi C-22 est de réduire la pauvreté et de renforcer la sécurité financière des personnes handicapées en âge de travailler. Ces objectifs impliquent à la fois la CDPH et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC).

Les droits sociaux et économiques sont des composantes clés du droit à une égalité réelle. Les personnes handicapées qui vivent dans des situations d’inégalité sociale et économique sont parmi les plus vulnérables de la société canadienne, et font l’objet de stéréotypes négatifs, de conditions de vie défavorables et de discrimination.

En ratifiant la CDPH et le PIDESC, le Canada s’est engagé à assurer le respect de nombreux droits économiques, sociaux et culturels fondamentaux, tels que le droit de la personne à une nourriture, à un habillement et à un logement suffisants, aux soins de santé, à la sécurité sociale, à l’éducation, à un emploi librement choisi, aux soins à l’enfance et aux services de soutien.

Bien que ces droits soient distincts, on ne peut pas jouir pleinement d’un droit sans pouvoir exercer les autres; ils sont indivisibles, interreliés et interdépendants.

La CCDP est ravie de constater que les clauses du préambule du projet de loi C-22 reflètent cette interrelation et cette interdépendance. Le préambule fait référence à la Loi canadienne sur l’accessibilité, à la Charte canadienne des droits et libertés, à la CDPH, à la Loi sur la réduction de la pauvreté, au Programme de développement durable, et au principe fondamental du « Rien sans nous ». Le préambule permet d’inscrire le projet de loi C-22 dans le paysage des droits de la personne et de le positionner comme un instrument pouvant aider à respecter les obligations de l’État en matière de droits de la personne.

Cependant, bien que le projet de loi C-22 mentionne les obligations de la CDPH dans son préambule actuel, le cadre général des traités et des engagements internationaux en matière de droits de la personne dans le préambule est plus inspirant que responsabilisant.

La CCDP estime que le projet de loi C-22 pourrait être renforcé par l’ajout dans le préambule des clauses qui reconnaissent et reflètent plus explicitement les obligations de l’État en vertu de la CDPH et du PIDESC auxquels le Canada fait partie, ainsi que de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement.

Plus précisément, ces clauses supplémentaires pourraient reconnaître explicitement comme un droit de la personne le droit des personnes handicapées à un niveau de vie adéquat pour elles-mêmes et pour leur famille, en particulier lorsque celles-ci vivent dans la pauvreté, comme le stipule l’article 28 de la CDPH (Niveau de vie adéquat et protection sociale) qui se lit en partie comme suit :

  • Les États parties reconnaissent le droit des personnes handicapées à un niveau de vie adéquat pour elles-mêmes et pour leur famille, notamment une alimentation, un habillement et un logement adéquats, et à une amélioration constante de leurs conditions de vie et prennent des mesures appropriées pour protéger et promouvoir l’exercice de ce droit sans discrimination fondée sur le handicap.
  • Les États parties reconnaissent le droit des personnes handicapées à la protection sociale et à la jouissance de ce droit sans discrimination fondée sur le handicap et prennent des mesures appropriées pour protéger et promouvoir l’exercice de ce droit, y compris des mesures destinées à :
    1. Assurer aux personnes handicapées, en particulier aux femmes et aux filles et aux personnes âgées, l’accès aux programmes de protection sociale et aux programmes de réduction de la pauvreté;
    2. Assurer aux personnes handicapées et à leurs familles, lorsque celles-ci vivent dans la pauvreté, l’accès à l’aide publique pour couvrir les frais liés au handicap, notamment les frais permettant d’assurer adéquatement une formation, un soutien psychologique, une aide financière ou une prise en charge de répit.

En outre, l’article 11 du PIDESC contient le libellé suivant :

  • Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu’à une amélioration constante de ses conditions d’existence. Les États parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit.
  • Les États parties au présent Pacte, reconnaissant le droit fondamental qu’à toute personne d’être à l’abri de la faim, adopteront, individuellement et au moyen de la coopération internationale, les mesures nécessaires, y compris des programmes concrets.

Une reconnaissance plus explicite des obligations nationales et internationales du Canada en matière de droits de la personne permettrait de clarifier les liens cruciaux entre le projet de loi C-22 et les obligations du Canada. Cela permettrait ensuite aux titulaires de droits et aux défenseurs des droits de demander des comptes au gouvernement.

Recommandation

Le projet de loi C-22 devrait énoncer plus explicitement et plus clairement les obligations du Canada en vertu de la CDPH et du PIDESC en ajoutant les deux paragraphes suivants au préambule :

  • Attendu que le Canada, en tant qu’État partie du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies, a l’obligation et a pris l’engagement de respecter, de protéger et d’assurer le droit de la personne à un niveau de vie adéquat;
  • Attendu que le Canada, en tant qu’État partie de la Convention relative aux droits des personnes handicapées des Nations Unies, a l’obligation et a pris l’engagement d’assurer le droit des personnes handicapées à unniveau de vie adéquat et une protection sociale pour elles-mêmes et pour leur famille, en particulier lorsque celles-ci vivent dans la pauvreté.

Mieux articuler les obligations du Canada prévues en vertu de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement.

La CCDP estime que le projet de loi C-22 serait renforcé par l’ajout dans le préambule d’une clause qui reconnaît l’importance des liens qui unissent le logement adéquat et la pauvreté, et qui précise les engagements du Canada en vertu de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement.

En 2019, le Parlement a adopté la Loi sur la stratégie nationale sur le logement, qui énonce les engagements et les obligations du Canada en matière de logement.

L’accès à un logement adéquat est une composante fondamentale au droit de la personne à un niveau de vie adéquat. Il est intrinsèquement lié à la pauvreté et aux droits économiques et sociaux. En droit international, on entend par logement adéquat un logement qui offre une sécurité d’occupation, qui est abordable, qui est habitable, qui donne accès aux infrastructures de base, qui est situé à proximité des emplois, des services et des commodités, qui est accessible aux personnes de toutes capacités et qui est culturellement approprié.

Le préambule de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement comprend dans son libellé des clauses indiquant que le logement revêt un caractère essentiel pour la dignité inhérente à la personne humaine et pour son bien-être, et qu’une stratégie nationale sur le logement appuierait la réalisation progressive du droit à un logement suffisant, lequel est reconnu par le PIDESC.

En outre, dans son énoncé de politique au paragraphe 4 de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement, le gouvernement du Canada indique, de façon claire et éloquente, qu’il reconnaît que « le droit à un logement suffisant est un droit fondamental de la personne confirmé par le droit international ».

Dans ses engagements de 2020 relatifs à la CDPH, le logement et l’emploi faisaient partie des 3 principales préoccupations. La CCDP a été informée que les paiements de soutien aux personnes handicapées suffisaient à peine à couvrir le loyer, même lorsque le logement était abordable et accessible, ne laissant donc rien ou presque rien pour la nourriture, les vêtements, les aides à l’accessibilité, le transport ou tout autre élément « non essentiel » comme les loisirs.

Dans un feuillet d’information publié en 2022 par Statistique Canada intitulé « Expériences en matière de logement au Canada », on peut lire que les personnes handicapées sont plus susceptibles de vivre dans des logements inabordables. Plus précisément, 44,4 % des locataires handicapés paient un montant supérieur à ce qu’ils peuvent se permettre pour les frais de logement.

Recommandation

Le projet de loi C-22 devrait énoncer plus explicitement et plus clairement les obligations du Canada en vertu de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement en ajoutant les deux paragraphes suivants au préambule :

  • Attendu que le Canada, par le truchement de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement, s’est engagé à appuyer la réalisation progressive du droit de la personne à un logement suffisant et à se concentrer sur l’amélioration de la situation en matière de logement pour les personnes dont les besoins sont les plus criants, notamment les personnes handicapées.

Mieux intégrer le principe d’intersectionnalité des droits de la personne

La CCDP estime également que le projet de loi C-22 pourrait être amélioré en reconnaissant explicitement les conséquences croisées des différents facteurs sociaux et économiques auxquels font face les personnes handicapées et leur famille.

L’intersectionnalité est un principe fondamental des droits de la personne qui reconnaît les diverses expériences vécues par les personnes et les familles ayant une combinaison de facteurs liés à leur identité qui se croisent, et qui tient compte de la manière dont le soutien et les prestations sociales doivent répondre aux divers besoins.

Les personnes handicapées et leur famille peuvent être exposées à des obstacles différents et uniques en matière d’inclusion selon leur âge, leur sexe, leur race, leur identité de genre, leur orientation sexuelle, et/ou toute autre situation. Cette combinaison de facteurs sociaux et économiques peut souvent mener à diverses formes de discrimination croisée qui accentuent les inégalités sociales et économiques existantes.

À titre d’exemple, les obstacles liés à la stabilité financière auxquels se heurte une mère célibataire noire à mobilité réduite qui doit s’occuper de ses enfants sont différents de ceux rencontrés par une personne âgée ayant une déficience mentale qui dispose d’un revenu fixe et qui vit dans une communauté rurale.

Ce principe est reconnu dans un certain nombre de lois nationales et internationales en matière de droits de la personne, notamment dans le préambule de la CDPH, clause (p) qui stipule :

  • Préoccupés par les difficultés que rencontrent les personnes handicapées, qui sont exposées à des formes multiples ou aggravées de discrimination fondées sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l’opinion politique ou toute autre opinion, l’origine nationale, ethnique, autochtone ou sociale, la fortune, la naissance, l’âge ou toute autre situation.

Il est également articulé dans les principes décrits dans l’ACA comme un principe dans la clause 6(e) qui stipule :

  • Le fait que les lois, politiques, programmes, services et structures doivent tenir compte des handicaps des personnes, des différentes façons dont elles interagissent au sein de leurs environnements ainsi que des formes multiples et intersectionnelles de discrimination et de marginalisation vécues par celles-ci.

Ce principe se reflète également dans ce que la CCDP a entendu au cours de ses consultations en 2020 avec les titulaires de droits des personnes handicapées dans le cadre de son travail en tant que mécanisme national de surveillance. Les participants à l’enquête nationale de la CCDP ont recommandé d’avoir plus d’éducation et de sensibilisation sur l’incidence que le genre, la race et la pauvreté peuvent jouer un rôle sur la façon dont les personnes handicapées sont traitées. Les participants ont également noté qu’il fallait prêter attention à l’intersectionnalité lors de la prise de décision ayant un impact sur les personnes handicapées.

Recommandation

Le projet de loi C-22 devrait explicitement reconnaître le principe d’intersectionnalité en ajoutant le libellé suivant au préambule :

  • Attendu que le Canada reconnaît que les enjeux et les obstacles économiques et sociaux sont vécus différemment par les personnes handicapées et leur famille en fonction de plusieurs facteurs dont, entre autres, la race, la couleur, l’origine nationale ou ethnique, l’identité ou l’expression de genre, l’orientation sexuelle, l’âge, l’état matrimonial et/ou la situation de famille.

Mieux intégrer le principe des droits de la personne de l’engagement significatif (« Rien sans nous »).

L’engagement significatif est un principe fondamental des droits de la personne. L’engagement significatif doit être continuel et prévoir la participation des titulaires de droits à chaque étape du processus.

La CCDP se réjouit de voir que le libellé actuel du préambule du projet de loi C-22 comprend une clause mentionnant :

  • qu’il reconnaît, suivant le principe du « Rien sans nous », l’importance d’établir un dialogue avec la communauté des personnes handicapées dans l’élaboration de mesures de soutien qui leur sont destinées, conformément à la Loi canadienne sur l’accessibilité, laquelle précise qu’elles « doivent participer à l’élaboration et à la conception des lois, des politiques, des programmes, des services et des structures ».

La CCDP note toutefois que cette clause ne fait aucune mention des règlements, qui constitueront l’aspect le plus important de la prestation. Une fois que le projet de loiC-22 aura reçu la sanction royale, l’étape suivante de la mise en œuvre sera l’élaboration des règlements.

La CCDP note également que le préambule souligne l’importance de se doter de règlements pour atteindre le plus haut niveau d’accessibilité pour les personnes handicapées.

Selon l’interprétation de la CCDP, ces paragraphes, pris ensemble, semblent indiquer que les personnes handicapées devraient participer et participeront à l’élaboration des règlements. Mais cela n’est pas clair à la lecture du projet de loi.

La CCDP partage le point de vue d’un important organisme de défense des droits de la personne, ARCH Disability Law Centre, qui a également identifié cette lacune dans le projet de loi C-22 et qui note dans son mémoire que « … le fait de s’appuyer sur les processus de consultation réglementaire existants ne suffit pas pour veiller à ce que les communautés de personnes handicapées participent véritablement à l’élaboration et à la conception des règlements ».

Pour des raisons de clarté, la CCDP recommande que la clause « Rien sans nous » prenne explicitement cet engagement et inclue le terme « règlements » dans son libellé.

La CCDP estime que le projet de loi C-22 serait renforcé s’il comportait des engagements plus explicites à l’égard du principe de l’engagement significatif, conformément à l’ACA, et si le terme « règlements » était ajouté à la liste des étapes où la participation des personnes handicapées sera sollicitée.

Recommandation

Le projet de loi C-22 devrait énoncer plus explicitement la place qu’occupera le principe de l’engagement significatif dans le processus réglementaire en modifiant le libellé de la clause du préambule de manière à prendre un engagement clair, et en y ajoutant le terme « règlements » :

  • Attendu, qu’il reconnaît, suivant le principe du « Rien sans nous », l’importance d’établir un dialogue avec la communauté des personnes handicapées dans l’élaboration de mesures de soutien qui leur sont destinées, conformément à la Loi canadienne sur l’accessibilité, et s’engage à ce que les personnes handicapées participent à l’élaboration et à la conception des lois, y compris des règlements, des politiques, des programmes, des services et des structures.
Publié le 21 décembre 2022